Cette disposition vise à mettre fin au vieux régime de la "rétrocession", selon lequel la totalité des recettes publiques était d'abord versée au gouvernement central pour ensuite être "rétrocédée" au niveau local selon une clé de répartition fixée par la loi mais rarement respectée dans la pratique. Les gouvernements provinciaux, issus pour la première fois d'élections législatives provinciales libres qui ont eu lieu le 29 octobre 2006, auront maintenant le droit de garder pour eux-mêmes 40% des recettes publiques qu'ils prélèvent. Ce qui ouvre toute une série de possibilités d'action politique, de développement et de débat civique au niveau provincial. La précision que ce pouvoir s'étend aux "recettes à caractère national" clarifie qu'il ne s'agit pas seulement de petites taxes locales, mais bien des revenus publiques à grande échelle. Ceci est important surtout pour les provinces qui vivent de l'exploitation des ressources naturelles sur leur territoire et qui jusqu'à ce jour voient les richesses tirées de cette exploitation disparaître.
Aujourd'hui, les dirigeants de l'actuel gouvernement de transition sont en mesure de vider cette disposition de tout son sens avant même de céder le pouvoir à un gouvernement élu. Et de fait, le 14 octobre 2006, la Banque Centrale et les ministères du Budget et des Finances ont adopté un plan de " mesures correctives " pour les orientations budgétaires de la RDC au dernier trimestre 2006, avec comme objet le
" resserrement des dépenses et l'encadrement efficient des actions de mobilisation de recettes ". Ce document, que Pole Institute a pu consulter à Kinshasa, vise toute une série de mesures pour corriger les dérapages budgétaires constatés pendant toute l'année 2006, surtout ceux occasionnés par la campagne électorale et la mauvaise gestion des finances publiques par le gouvernement de transition. Il y a une longue liste de mesures, techniques pour la plupart, prises pour accroître le rendement des services de perception et pour restreindre les dépenses et les crédits des ministères. Voici l'une des mesures retenues : " Exclusion des recettes de la Direction des Grands Entreprises du champ d'application des modalités de calcul de la rétrocession en faveur des Entités Territoriales Décentralisées. "
Comme on nous l'a expliqué, cela revient à exclure une bonne partie des recettes d'impôt des recettes publiques dont 40% doivent être retenues à la base, parce que la Direction des Grandes Entreprises perçoit une bonne partie des impôts dus par les entreprises dans le secteur formel. Si on exclut cette partie de la base de calcul des 40%, " il ne reste pas grande chose ", nous a confié un haut fonctionnaire. On voit bien que la Constitution a omis de bien répondre à la question: " 40% de quoi? ", et l'absence de dispositions fixant les mesures d'application permet maintenant de vider de son contenu l'idée de rétention de recettes.

A propos du programme de "mesures correctives", il trouve son origine dans la crise intervenue au cours de l'année 2006 entre la RDC et les bailleurs , crise consécutive à l'incapacité du gouvernement d'honorer ses engagements vis-à-vis des bailleurs, notamment le FMI, dans le cadre du PEG (Programme Économique du Gouvernement). Comme l'explique le Professeur Mabi Mulumba, Président de la Cour des Comptes, dans un article paru dans " La Référence Magazine ", " le FMI a suspendu sa coopération avec le gouvernement de la RDC à cause du non respect de certains critères de réalisation, notamment les dépassements budgétaires et la lenteur dans la réalisation des réformes structurelle ". Jusqu'aux nouvelles négociations prévues entre le gouvernement élu et les bailleurs en 2007 après l'installation des nouvelles autorités, la RDC vit avec un " Programme Relais de Consolidation " (PRC), qui " va être exécuté par le gouvernement sans appui financier extérieur... comme si le pays était revenu à la case départ de la reprise de la coopération avec la communauté financière internationale. "

Le PRC, dont la période d'application s'étend d'avril à décembre 2006, est extrêmement contraignant en matière de dépenses publiques. Dans une période où les élections exigent plutôt des largesses, il n'est pas surprenant de constater qu'il n'ait pas été suivi à la lettre. Mais si la RDC ne parvient même pas à honorer ce programme d'urgence, la confiance des bailleurs va encore baisser et les négociations de 2007 seront gravement handicapées, mettant en péril le but déclaré de parvenir à des annulations de dettes substantielles sur lesquelles se basent tous les espoirs de relance post-électorale. C'est la raison pour laquelle les "mesures correctives" du 14 octobre sont un plan de sauvegarde de dernière minute, " pour rentrer dans les objectifs du PRC et prévenir les risques du premier trimestre 2007 ", selon le document du 14 octobre 2006.

Mais l'idée d'amputer les provinces de leurs recettes sur base d'une révision du calcul de la rétention des recettes publiques à la base va bien au-delà d'un programme transitoire d'urgence. Elle vise tout le dispositif constitutionnel de la IIIe République. Selon certains échos, elle est issue de la pression des bailleurs internationaux qui voient d'un mauvais oeil le fameux article 175 de la Constitution. Le représentant de la Banque Mondiale en RDC, Jean-Michel Happi, répond directement à la question " 40% de quoi? " par ces mots: " cela nécessite d'être qualifié et rendu opérationnel par un décret-loi.... Mettre dans une Constitution des choses aussi normatives, c'est toujours problématique ". Il n'est pas possible, selon lui, d'inclure toutes les recettes perçues en province dans les 40%. Comme exemple de recettes " problématiques " il cite les recettes douanières du port de Matadi et les recettes minières du pays.
Il y a une raison à ce scepticisme: s'il n'y a pas d'institutions qui marchent, il est plus facile de contrôler ce qui ne marche pas avec un seul gouvernement central plutôt qu'avec 11 ou bientôt 26 gouvernements provinciaux. D'un point de vue technocratique, il vaut mieux avoir affaire à un gouvernement central si l'on veut être efficace. Mais, si les provinces se retrouvent amputées de ce qu'elles pensent être "leurs" recettes, on s'expose à des problèmes politiques graves. Les gouvernements provinciaux élus, en perdant la base financière de leur action, seront plus dépendants du gouvernement central que de leurs électeurs et des activités économiques au niveau provincial. Ce qui constitue une inversion de l'ordre de redevabilité publique de bas en haut que la nouvelle constitution avait laissé transparaître.

Déjà aujourd'hui, sous le régime de la rétrocession, les effets des nouvelles mesures se font sentir. Comme le rapporte " Le Potentiel " du 10 novembre : " les rétrocessions du gouvernement central aux provinces sont déjà déduites du montant perçu par la Direction des Grandes Entreprises, ce qui conduit à des problèmes budgétaires graves au niveau des provinces. " Le Ministre des Finances, Marco Banguli, aurait dit que c'est le prix à payer pour ne pas "s'éloigner des objectifs du PRC au 31 décembre 2006. "

Il y a d'autres problèmes à l'horizon. Un chef d'entreprise à Kinshasa, contacté pour donner son avis sur la mesure du 14 octobre - et qui n'en était pas au courant - a tout de suite formulé la crainte suivante: " Si les taxes que je paye maintenant à la Direction des Grands Entreprises sont centralisées, il va y avoir de grands problèmes avec les autorités provinciales dès que j'essaie de faire des affaires hors de Kinshasa. Les services provinciaux vont exiger des taxes supplémentaires pour compenser les montants des autres taxes qu'ils ne peuvent plus garder", a-t-il dit. Cela va donc alourdir sa facture et accroître les tracasseries bureaucratiques - l'inverse des réformes économiques exigées et attendues par les bailleurs de fonds.

La meilleure réponse à la faiblesse des institutions congolaises - connue de tous - devrait être la mise sur pied d'institutions qui marchent au niveau local et non la réduction à presque rien de la seule source de redevabilité au niveau local.

Dominic Johnson
Kinshasa/Berlin, 16 novembre 2006

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